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mardi 22 mai 2012
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Proposition de loi organique de lois de financement de la sécurité sociale au Sénat. Le Sénateur Bernard Cazeau défend la protection sociale.
Paris, le Sénat, Mardi 22 janvier 2008
Madame la Présidente,
Mes chers collègues
Force est de constater que depuis maintenant plusieurs années, le Parlement s’est doté de nouveaux outils pour approcher le financement de la sécurité sociale. L’implication de l’impôt dans le financement de la sécurité sociale a poussé le législateur à séparer le budget de la sécurité sociale du budget général.
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Et la réforme constitutionnelle du 22 février 1996 a permis au Parlement de disposer d’un droit de regard sur l’équilibre financier de la sécurité sociale
L’adoption de la loi organique relative aux lois de finances en 2001 a conduit à un changement des mentalités dans la conduite des politiques budgétaires de l’Etat.
Ainsi a vu le jour, la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale promulguée en août 2005.
Vous connaissez l’attachement du groupe socialiste à une approche des comptes sociaux fondée sur la complémentarité du rôle du Parlement et du jeu de la démocratie sociale.
A l’évidence, si la réforme de 1996, allait dans le sens d’un meilleur contrôle du Parlement sur l’action de l’exécutif et d’une organisation plus transparente du débat sur l’action publique, la réforme de 2005 nous est apparue inachevée, confuse et ambiguë.
Si la volonté du gouvernement était de rendre plus lisible la présentation des comptes sociaux et s’il a souhaité proposer des dispositions pour améliorer la gestion de la sécurité sociale, il est paradoxal de le voir organiser sa faillite par les déficits dans laquelle il la laisse depuis se débattre !
Il est paradoxal de prétendre renforcer le contrôle du parlement sur les comptes publics alors qu’aujourd’hui encore le gouvernement s’applique à masquer la situation financière dans laquelle notre protection sociale s’enfonce !
L’un des débats récurrents du financement de la sécurité sociale, et mon collègue Vasselle ne me démentira pas, est celui de la compensation par l’Etat des exonérations de charges sociales.
La compensation intégrale des exonérations sociales n’a pas été retenue dans le cadre de la loi de 2005.
Et il est surprenant pour le gouvernement de prétendre assumer la sanctuarisation des finances de la sécurité sociale, alors même qu’il s’en affranchi en grande partie.
La sonnette d’alarme est tiré depuis fort longtemps.
Par nous et par d’autres.
Nous reconnaissons votre persistance et votre constance dans ce domaine cher collègue Vasselle.
Ne pas le reconnaître, ne serait pas juste !
La Mecss a très largement relayé cette préoccupation
La plaie est toujours à vif, la cour des comptes y mettant dans son dernier rapport un peu de sel pour l’agrandir.
Dans ce même rapport, elle dénombre au total 46 mesures d’exonération de cotisations et de réduction d’assiette des cotisations de sécurité sociale au 1er septembre 2005.
« Il y a à la fois inflation des propositions et absence de maîtrise de la décision conduisant à la création de mesures nouvelles » relèvent les magistrats.
Et d’ajouter que, « depuis le 1er janvier 2005, 36 mesures ont été envisagées dont, 17 sans même que le ministère en charge de la sécurité sociale en soit informé ». « Ces mesures présentées sans la moindre évaluation ou analyse d’impact ne font que traduire la tendance générale, elles posent le problème de l’équité du financement de la protection sociale » souligne la cour.
Aujourd’hui un rapport du gouvernement sur l’évaluation des pertes d’assiette liées à l’existence des niches sociales nous révèle que 41 milliards d’euros échappent aux cotisations sociales
Faut il rappeler qu’aujourd’hui les niches sociales représentent un enjeu aussi important que les niches fiscales.
Décidées par l’Etat, ces politiques traduisent, le plus souvent une perte de recettes non compensées pour les régimes obligatoires de sécurité sociale.
Ce qui d’ailleurs nous laisse à penser que si l’Etat décidait de compenser ces exonérations, la résorption du déficit de la sécurité sociale ne soulèverait guère de difficultés.
Cette démarche est logique, les législateurs que nous sommes, ne doivent pas en permanence être mis devant le fait accompli.
Il est normal que l’on puisse maîtriser les allègements généraux, comme la kyrielle de petits allègements de charges ciblés qui émaillent de nombreux textes sans que la commission des affaires sociales en soit au préalablement saisie
…Et puis il y a inévitablement le bien fondé de ces allègements. Produisent-ils toujours les effets escomptés ?
Le dispositif proposé sera-t-il efficace ?
Paradoxalement, cette approche mécanique que vous nous proposez soulève quelques objections au plan technique, mais aussi au plan des principes.
D’abord sur l’idée d’une reconduction annuelle des autorisations d’exonération : verra-t-on par exemple des entrepreneurs embaucher durablement s’ils savent que les exonérations dont ils bénéficient sont révocables annuellement ?
Ensuite sur l’efficacité de la politique économique : si la politique fiscale est amputée par des mécanismes contraignants, quelle sera la portée de l’action gouvernementale ?
Les prélèvements sociaux ne sont pas dissociables par nature des autres prélèvements obligatoires, et les choix économiques doivent y demeurer applicables.
Dans une économie mondialisée et compte tenu des règles européennes d’aide économique, les prélèvements sociaux sont un outil légitime des politiques de l’emploi. Cela ne doit bien sur pas empêcher d’être plus scrupuleux quant au ciblage des exonérations sociales qui concernent souvent des secteurs peu ou pas exposés à la concurrence internationale…
Il n’en demeure pas moins que l’imbrication des politiques économiques et des politiques sociales est un fait que nous ne songeons pas à contester. L’abus n’exclut pas l’usage.
On peut aussi penser que votre proposition laisse augurer du passage d’une logique d’objectifs de dépenses, qui fonde la LFSS, à une logique de normes de dépenses, qui préfigure une forme de régulation comptable sous égide parlementaire.
Cette logique correspond-elle vraiment à notre couverture sociale ?
Ne revient-elle pas à sortir de notre système fondé sur un droit de tirage en fonction des besoins des personnes ?
Cette perspective n’est-elle pas trop étatiste alors que la France a opté pour une gouvernance plurielle des régimes sociaux, une tentative d’équilibre entre Gouvernement, Parlement et partenaires sociaux.
Plus fondamentalement, je crois qu’il n’y a guère de miracle à attendre du dispositif que vous nous soumettez compte tenu de la nature de notre régime politique et du fonctionnement unilatéral des institutions.
Par votre méthode, vous feignez de croire que le Parlement aurait la force suffisante pour revenir sur des annonces gouvernementales. C’est idyllique.
Imagine t-on l’Assemblée nationale se soulevant contre les décisions de son propre gouvernement ?
Imagine t-on le Parlement se défausser devant des instructions venues de plus hautes ?
Imagine t-on la question de la nature du régime – parlementaire ou présidentiel - tranchée au détour d’une ppl sur les comptes sociaux, alors même qu’on nous annonce une refonte des institutions d’ici la fin de l’année où ces questions de gouvernance de la sécurité sociale mériteront d’être évoquées.
Enfin, n’avez-vous pas l’impression de masquer avec ce texte, la responsabilité politique de ce Gouvernement et de ses prédécesseurs dans le pilotage des comptes sociaux, et l’absence patente de résultats.
Souvenez-vous :
2003, la réforme de l’assurance vieillesse : où sont les résultats ?
2004, la réforme de l’assurance-maladie, où sont les résultats ? Où sont les résultats de la maîtrise médicalisée, du parcours de soins, du dossier médical personnel ?
2005, 2006, 2007 : des LFSS projetant des déficits constamment dépassés ! 12 milliards de déficit en 2007 !
2008 : encore 9 milliards d’€ de perte au minimum !
Une dette sociale à plus de 100 milliards d’€ !
Songez qu’à partir de 2010, d’après le Premier président de la Cour des Comptes, avec des taux d’intérêts à 5 % la totalité des produits de la CADES ne suffira plus à payer les intérêts de la dette !
Une bonne mécanique juridique n’effacera jamais une mauvaise politique.
La mise en cohérence des finances publiques et des finances sociales ne naîtra pas seulement d’outils administratifs nouveaux, elle naîtra d’une pratique collégiale du pouvoir.
Nous ne pouvons pas vous disculper à travers un texte placebo. Trop de questions se posent encore autour de cette nouvelle volonté que vous manifestez et parce que cette proposition comporte encore trop d’interrogations, nous ne pouvons pas vous donner un vote favorable.
Nous nous abstiendrons.
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