Présentation du rapport d’information sur la dette sociale.

"Dette sociale : Mieux la connaître pour mieux l'affronter"

Commission des affaires sociales du Mercredi 10 mai 2006.

L’étude approfondie de ce sujet permet de faire deux constats préalables : d’une part, la multiplicité des facettes de la dette sociale, ce qui en rend d’ailleurs la consolidation extrêmement délicate, d’autre part, la profonde méconnaissance de plusieurs de ses composantes alors même qu’elles peuvent se chiffrer en milliards d’euros.

Ainsi, pour vous donner une idée aussi complète possible de ce que recouvre la dette sociale actuelle de notre pays, je voudrais vous présenter successivement :
- la dette « identifiée », c’est à dire la dette portée par la CADES,
- la dette « reniée », celle qui correspond aux déficits cumulés du FSV et du Ffipsa,
- la dette « cachée », c’est à dire la dette de l’Etat à l’égard des organismes de sécurité sociale ainsi que, de façon plus marginale mais non négligeable, les reports de charge des hôpitaux publics,
- enfin, la dette « virtuelle » liée aux perspectives d’évolution des différentes branches à l’horizon 2009, terme fixé pour le retour à l’équilibre de l’assurance maladie.

Premièrement, la dette identifiée, c’est à dire la dette de la CADES.
Je ne vous rappelle pas les conditions de la mise en place de la CADES en 1996, ni sa mission initiale qui était la couverture des déficits des exercices 1994, 1995 et 1996, sa durée de vie étant alors fixée à 13 ans et un mois.

Or, ce qui devait être un instrument de financement transitoire et exceptionnel, destiné à apurer les déficits cumulés jusqu’en 1996, est devenu un outil « banalisé » et commode à utiliser.
Les missions de la CADES ont donc été élargies par les différents Gouvernements qui se sont succédé depuis 1996, au fur et à mesure que les déficits sociaux se sont accumulés, jusqu’à la reprise de la dette de l’assurance maladie pour 2005 et 2006.

Ainsi, au total, la dette reprise par la CADES s’élèvera à la fin 2006 à près de 110 milliards d’euros, dont plus de 77 milliards resteront à amortir.

Comme vous le savez, en principe, aucune nouvelle dette ne pourra désormais être transmise à la CADES si les ressources correspondantes permettant d’y faire face ne sont pas parallèlement transférées. Cette règle figure dans la loi organique du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale.

Dans sa décision du 29 juillet 2005, le Conseil constitutionnel a explicitement souligné le caractère organique de cette mesure, ce qui donne une légitimité particulière à notre souci de législateur de ne plus reporter les charges de la solidarité sociale sur les générations futures.

Comme nous l’avions fait en 2003 à l’occasion d’un précédent rapport sur la CADES, je voudrais insister un instant sur la qualité de la gestion de cette dette. En effet, constituée d’une structure très légère et reconnue des marchés, la CADES fait appel à une très large palette d’instruments financiers, notamment à court terme, à taux variable, en devises étrangères, utilisant toutes les souplesses permises par le marché, ce qui rend sa gestion performante.

Un récent rapport de la commission des finances, présenté par notre collègue Paul Girod, a regretté la fragmentation de la dette de l’Etat et préconisé une consolidation de ses divers éléments, en insistant notamment sur le rapprochement de la dette de la CADES avec celle gérée par l’Agence France Trésor.

Dans la foulée, afin de permettre un début de mise en œuvre des conclusions de ce rapport et à l’initiative de la commission des finances, l’article 73 de la loi de finances pour 2006 a autorisé le ministre des finances à emprunter pour le compte de la CADES.

Cette idée apparaît effectivement séduisante au premier abord mais je voudrais vous rappeler les quelques raisons fortes pour lesquelles on a choisi en 1996 de créer un établissement spécifique, la CADES :
- le poids devenu insupportable des déficits sociaux pour le budget de l’Etat,
- la vertu pédagogique d’une dette clairement identifiée : le « trou de la sécurité sociale »,
- la participation au processus de consécration de l’autonomie du champ des finances sociales,
- l’affichage d’un refus d’une dérive ultérieure des comptes sociaux.

Tous ces motifs demeurent valables aujourd’hui et il me paraîtrait tout à fait contreproductif de dissoudre la dette de la CADES au sein de la dette de l’Etat. L’argument selon lequel le très léger écart de taux - entre 6 et 10 points de base - constaté entre les titres émis par la CADES et ceux émis par l’Agence France Trésor représenterait un coût supplémentaire de quelques dizaines de millions d’euros est certes vrai, mais quel serait le taux applicable à des émissions d’un montant sensiblement supérieur en cas de consolidation des deux dettes ? S’ajoutent à cela de réels obstacles juridiques à une consolidation des deux dettes, notamment du fait de l’inscription de la CADES dans la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale.

Néanmoins, dans la pratique, de réelles synergies existent entre les deux institutions, permettant une excellente coordination dans la gestion de la dette de notre pays.En atteignant les 100 milliards d’euros, cette dette bien identifiée de la CADES, me paraît avoir atteint un sommet. Il me semble essentiel que nous fassions tout notre possible pour interdire à l’avenir la réouverture de la boîte « CADES », solution trop commode pour masquer notre impéritie et reporter sur nos enfants et petits enfants des charges que nous nous avérons incapables de financer.

Le deuxième élément de la dette sociale que je vous propose d’aborder maintenant est celui des déficits cumulés du FSV et du Ffipsa, une dette que je qualifierai de dette « reniée » par les pouvoirs publics.

Comme vous vous en rappelez, cette situation préoccupante nous a conduits à organiser un débat spécifique sur ces deux fonds lors de l’examen de la dernière loi de financement de la sécurité sociale. Nous voulions mettre l’Etat devant ses responsabilités.
En effet, au 31 décembre 2005, le déficit cumulé du FSV a atteint 3,7 milliards d’euros et celui du Ffipsa 4,6 milliards d’euros, soit au total environ 8,2 milliard d’euros.

Or, en droit, l’Etat doit assurer l’équilibre budgétaire de ces deux structures. En reniant de fait ces dettes, l’Etat fait peser des charges importantes sur la trésorerie des organismes sociaux et de l’Acoss.

Le FSV a été créé, vous vous en souvenez, en 1993 afin de financer les avantages vieillesse à caractère non contributif relevant de la solidarité nationale. La nature même des ressources dont bénéficie le fonds - une partie de la CSG, par définition étroitement liée à la progression de la masse salariale - et des charges qui lui incombent - en particulier la prise en charge des cotisations retraite des chômeurs - explique l’instabilité financière qui affecte le FSV.

De fait, depuis 2001, le FSV présente un solde annuel régulièrement déficitaire, avec une dégradation très forte en 2005 avec un déficit de plus de 2 milliards. Pour les années 2006 à 2009, les déficits cumulés devraient atteindre environ 4,5 milliards, ce qui entraînerait une dette de 8,2 milliards d’euros fin 2009, soit un montant supérieur à la moitié des recettes prévues du FSV sur la période.

Au passage, je rappelle que cette situation déficitaire a des conséquences dommageables pour le fonds de réserve des retraites qui n’est plus alimenté par le FSV depuis 2000, année au cours de laquelle le FSV lui a versé 287 millions d’euros. Ces chiffres sont à comparer avec l’objectif fixé en 2000 d’un versement en provenance du FSV de 46 milliards d’euros à l’horizon 2020 !

Pour pallier la difficulté de son déficit structurel, le FSV ne dispose pas de la faculté juridique d’emprunter. Il est donc conduit, pour honorer intégralement le paiement des prestations qu’il prend en charge, à reporter ses versements aux régimes de retraite. Ces retards de versement pèsent sur la trésorerie des régimes, notamment celle du régime général qui doit supporter les charges financières des avances de trésorerie. Celles-ci sont estimées à 150 millions d’euros pour 2006.

Cette situation n’est pas conforme au droit. En effet, l’article L. 135-3 du code de la sécurité sociale prévoit que les recettes et les dépenses du FSV doivent être équilibrées dans les conditions prévues par les lois de financement de la sécurité sociale.Le ministère estime que cet article permet d’afficher un résultat déficitaire dès lors que le Parlement en est informé.

Nous avons déjà plusieurs fois dénoncé cette interprétation laxiste des textes, la Cour des Comptes également. Je vous rappelle d’ailleurs que lorsque nous avons interrogé Philippe Seguin à ce sujet, à l’occasion de sa venue devant notre commission en novembre dernier, il a clairement laissé entendre que la Cour pourrait en tirer les conséquences et même aller jusqu’à la non-certification des comptes du FSV.

Dès lors, nous ne pouvons aujourd’hui que réaffirmer le caractère réellement non satisfaisant de cette situation. Le Ffipsa est, lui, de création plus récente. Il a remplacé le BAPSA à compter de 2005, en conséquence de la mise en œuvre de la LOLF.

D’emblée, le bilan d’ouverture du Ffipsa a fait apparaître un déficit de 3,2 milliards d’euros. Dans son rapport sur la sécurité sociale pour 2005, la Cour des Comptes a clairement indiqué que ce déficit, intégralement issu des comptes du Bapsa pour 2004, était une créance de l’Etat, en raison de l’obligation pour l’Etat d’équilibrer les comptes du budget annexe.

Une partie de cette dette, soit 2,5 milliards d’euros, a été reprise par l’Etat au début de l’année. Il n’en demeure pas moins que subsiste une dette de 700 millions d’euros, auxquels s’ajoutent les déficits des exercices 2005 et 2006, soit 3,2 milliards d’euros.
Jusqu’en 2009, les déficits vont continuer à s’accumuler et le solde cumulé négatif du Ffipsa pourrait atteindre 9,4 milliards d’euros à la fin 2009, si, bien entendu, l’Etat persiste dans son refus d’en assurer l’équilibre.

L’article L. 631-4 du code rural prévoit pourtant que parmi les recettes du Ffipsa figure une dotation budgétaire de l’Etat destinée, le cas échéant, à équilibrer les comptes.
Le Gouvernement auquel nous avons soumis cette situation en novembre dernier nous a répondu par la création d’un groupe de travail sur la compensation. Bien que très imparfaite, cette réponse constituait déjà un premier pas. Il semble toutefois que les travaux de ce groupe de travail, présidé par Jean-François Chadelat, auquel notre collègue Dominique Leclerc participe, devraient prochainement conclure au statu quo.

Le problème du Ffipsa reste donc entier. Ses déficits cumulés représentent néanmoins des charges financières non négligeables, estimées à 65 millions d’euros pour 2006.

J’en viens maintenant au troisième élément de la dette sociale, que j’ai appelé « dette cachée » : il s’agit de la dette de l’Etat à l’égard des organismes sociaux.

Cette dette n’est pas à proprement parler dissimulée, mais ses contours étaient jusqu’à présent difficiles à cerner. Cela ne devrait pas être aussi compliqué à l’avenir, l’article 17 de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale ayant instauré l’obligation, pour le gouvernement, de communiquer au Parlement la situation semestrielle des sommes restant dues par l’Etat aux régimes obligatoires de base de la sécurité sociale. Un premier état vient d’ailleurs de nous être fourni par la direction de la sécurité sociale. Il retrace la situation de trésorerie entre l’Etat et les régimes sociaux au 31 décembre 2005.

Il en ressort que l’Etat devait à cette date 6,1 milliards d’euros aux organismes de sécurité sociale. Toutefois, après prise en compte d’opérations intervenues dans le courant du mois de janvier 2006 venant en partie apurer ces dettes, la situation nette de l’Etat s’établit à 4,4 milliards d’euros, ce qui reste une somme assez considérable par rapport aux masses en jeu.

Cette dette intervient à deux titres :
- d’abord, au titre des prestations sociales liquidées par ces organismes pour le compte de l’Etat, comme par exemple l’AAH et l’API servies par la Cnaf,
- ensuite au titre de la compensation des exonérations de cotisations sociales décidées par l’Etat.
Dans le premier cas, la dette de l’Etat atteint 1,3 milliard d’euros, dont 654 millions au titre de l’Aide médicale d’Etat, 231 millions au titre de l’API, 117 millions au titre de l’ASI et 96 millions au titre de l’AAH.

Dans le second cas, c’est à dire pour la compensation des exonérations de charges sociales, la dette de l’Etat s’établit à 3,1 milliards d’euros, dont 1,4 au titre des exonérations ciblées et 1,7 au titre des allégements généraux.

Vous le savez, ce retard, voire cette insuffisance, de l’Etat dans la compensation des exonérations de charges est pour nous un sujet d’inquiétude constant. Nous avons maintes fois dénoncé cette situation. Ce n’est pas admissible car cela pèse lourdement sur la trésorerie des régimes. Les charges financières afférentes à ces dettes de l’Etat sont d’ailleurs estimées à près de 150 millions d’euros pour 2006.

En outre, il ne faut pas oublier qu’une part non négligeable des exonérations de cotisations n’est pas compensée, en l’absence de ligne budgétaire prévue à cet effet, ce qui constitue une infraction à la loi Veil du 25 juillet 1994 qui a posé le principe d’un remboursement de toute nouvelle exonération postérieure à la loi, principe renforcé à notre initiative par la loi du 13 août 2004 sur l’assurance maladie.

Ces défaillances de l’Etat lui permettent néanmoins de s’afficher relativement vertueux en matière budgétaire. Mais cet affichage se fait au détriment de la sécurité sociale. Nous ne devons pas accepter que les organismes de sécurité sociale servent à financer la politique de l’emploi et offrent une confortable variable d’ajustement budgétaire.

A cette « dette cachée » de l’Etat, je voudrais ajouter les reports de charges des hôpitaux publics.
En effet, bien que les données soient très parcellaires et insuffisamment fiables, le Conseil de l’hospitalisation, tout comme la Fédération hospitalière de France, évaluent les reports de charges des hôpitaux publics à plus de 500 millions d’euros à la fin de 2004. Cette situation est d’autant plus inquiétante qu’elle traduit une nette dégradation de la situation des établissements.

C’est un domaine dans lequel il faudra approfondir nos investigations. Je vous propose néanmoins d’attendre les résultats de l’enquête que nous avons demandée à la Cour des comptes sur le contrôle de gestion dans les hôpitaux publics avant de savoir dans quelle direction orienter nos travaux. Ce rapport doit en principe nous être remis avant l’été.

Dernier point de notre présentation : la « dette sociale virtuelle ».

Nous nous sommes en effet livrés à un exercice très simple d’extrapolation à l’horizon 2009, en retenant simplement les prévisions du Gouvernement faites pour cette période dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006.
Il en ressort que le montant du déficit cumulé du régime général pourrait s’élever à 18,9 milliards d’euros au 31 décembre 2009, en l’absence naturellement de reprise totale ou partielle de ces déficits par l’Etat ou la CADES.
Ce chiffre est pour le moins inquiétant. Il montre la nécessité de nouvelles mesures de redressement.

En conclusion de ce tableau, si l’on ajoute chacune des quatre composantes de la dette sociale que nous venons de décrire, on arrive à une dette totale de 105 milliards d’euros au 31 décembre 2009, en augmentation de plus de 20 % par rapport à la fin du dernier exercice connu, soit 2005.
L’objet de ce rapport est de vous en faire prendre conscience, ainsi que nos concitoyens.

Nous ne pouvons nous satisfaire d’une telle situation. Il est urgent qu’elle soit mieux connue afin de susciter un débat au fond et d’engager une réflexion à la fois sur les moyens d’y faire face et sur la meilleure manière d’éviter qu’une nouvelle dette sociale n’apparaisse dans notre pays.

Il n’est pas juste que nos enfant et petits enfants payent demain nos erreurs et défaillances d’aujourd’hui.

Bernard Cazeau

Sénateur de Dordogne

( en collaboration avec le Sénateur Alain Vasselle)