Cette réforme, qui préserve les grands principes de la répartition et vise à garantir durablement un haut niveau de prestations, est fondée sur une meilleure prise en compte de l'effort contributif des assurés sociaux

Elle comporte en outre des "mécanismes automatiques d'équilibrage incitant prioritairement au recul de l'âge de départ à la retraite et agissant, dans une moindre mesure sur le taux de progression des pensions". Il en résulte que "la charge des ajustements financiers nécessaires cesse d'être systématiquement reportée sur les générations futures".

Dans la perspective de la préparation en France du rendez-vous de 2008 sur les retraites, cet exemple pourrait, au moins partiellement, être transposé en France".

La France pourrait aussi s'inspirer de la politique suédoise en faveur de l'emploi des seniors: "Le taux d'activité des plus de 55 ans y dépasse 70% contre moins de 40% dans notre pays qui fait figure, en la matière, de lanterne rouge en Europe occidentale".


Voici son discours prononcé le mercredi 11 juillet 2007 au Sénat.




Présentation du rapport de la Mecss
sur le système suédois de protection sociale
Intervention de MM. Bernard Cazeau et Alain Vasselle, rapporteurs
Mercredi 11 juillet 2007




Monsieur le Président,
Mes chers collègues,

Conformément à son rôle, désormais bien établi, d’instance d’expertise et de réflexion de notre commission, la Mecss s’est rendue à Stockholm, du 1er au 4 avril dernier, afin d’étudier les mutations de la protection sociale suédoise et, plus particulièrement, la réforme des retraites menée entre 1998 et 2001.

Les Suédois ont en effet mis en place un système d’assurance vieillesse radicalement nouveau, qui s’appuie sur des mécanismes automatiques d’équilibrage, de sorte que les ajustements financiers nécessaires ne soient pas à la charge des générations futures. C’est le bilan de cette réforme audacieuse que nous vous présentons. Au-delà, c’est à l’analyse du « modèle suédois » que chacun des deux rapporteurs, avec son propre regard, a souhaité procéder.

Il faut en effet savoir que la Suède a subi, au début des années quatre-vingt-dix, une crise économique et budgétaire si grave que la pérennité même de son système social paraissait condamné. Or, quelques années plus tard, grâce à des réformes structurelles courageuses, ce modèle semble sauvé. Nous avons pensé que cet exemple pouvait nous fournir des enseignements utiles.

Notre premier constat est celui de l’existence de trois consensus profondément ancrés dans le corps social suédois : un Etat providence prépondérant, l’obsession du plein emploi et une gestion rigoureuse fondée sur des modes de gouvernance efficaces.

• Un chiffre donne à lui seul la mesure de l’effort consenti par les assurés suédois : parmi les pays occidentaux, la Suède occupe la première place pour le poids des dépenses totales de protection sociale rapporté au Pib : 32,9 % de la richesse nationale en 2004. La France vient juste après avec un taux de 31,2 %.

De fait, le système suédois d’assurance sociale recouvre un ensemble de prestations assez proche du nôtre. Les dépenses d’assurance sociale stricto sensu (hors dépenses de soins) ont atteint, en 2006, 447,2 milliards de couronnes, soit environ 48 milliards d’euros : la moitié est consacrée aux retraites, 30 % aux allocations maladie et invalidité et 15 % aux allocations familiales, le reliquat concernant diverses prestations et les frais administratifs. Les dépenses sont strictement équilibrées : il n’existe pas de déficit de la protection sociale.

L’essentiel du financement est assuré par les cotisations des employeurs qui atteignent 32,42 % de la masse salariale en 2007. Celles à la charge des assurés représentent 7 % du salaire. Le recours à l’impôt est résiduel dans ce domaine.

En revanche, les dépenses de soins qui se sont élevées, en 2005, à un peu plus de 230 milliards de couronnes (25 milliards d’euros) sont couvertes à 85 % par des dépenses publiques assurées par les comtés, dont c’est la compétence principale.

Le système suédois se caractérise par un effort comparable à celui de notre sécurité sociale en matière de retraite et par une forte maîtrise des dépenses de soins. Il a pour autant la réputation d’être généreux grâce à deux prestations :

- les indemnités journalières et les allocations d’invalidité, mais dont l’ampleur est aujourd’hui très sérieusement remise en cause ;

- les prestations familiales qui comportent, outre les allocations familiales versées dès le premier enfant, une assurance parentale particulièrement intéressante.

Cet Etat providence particulièrement développé n’est rendu possible que par un très fort taux d’activité. L’obsession du plein emploi constitue, en effet, le second point fort du consensus social suédois.

Entre 1991 et 1993, la Suède a subi une récession profonde, la plus importante depuis les années trente, qui a gravement menacé les bases de son système social. Pendant ces années, le chômage a dépassé 10 %, alors que le pays était auparavant en situation de quasi plein emploi. Le déficit budgétaire a même atteint 11,3 % du Pib en 1993.

Cette situation a créé un véritable traumatisme et a entraîné une vague sans précédent de réformes, à commencer par l’adoption d’une politique d’extrême rigueur budgétaire, constamment confirmée depuis lors. Dans le domaine social, les autorités ont été contraintes de réduire le niveau de nombreuses prestations et, notamment, de rétablir des jours de carence sans indemnisation pour l’assurance maladie et l’assurance chômage.

En raison de la gravité de la situation, le Gouvernement a aussi été conduit à faire preuve d’une certaine « souplesse », en tolérant certaines formes « déguisées » de chômage et de préretraites. Ces pratiques sont restées usuelles puisqu’aujourd’hui encore, alors que la situation économique est favorable, on constate des phénomènes d’éviction d’une partie de la population active : le taux des arrêts maladie est deux fois supérieur à celui des autres pays occidentaux et l’invalidité touche 10 % de la population en âge de travailler.

Ceci étant, les performances suédoises sont remarquables : le taux global d’activité des 15-64 ans se situe au troisième rang européen avec 73,2 % d’actifs, derrière le Danemark et les Pays-Bas. Avec ses 63 %, la France s’inscrit en-dessous de la moyenne communautaire (64,9 %). Par ailleurs, les autorités suédoises poursuivent une politique déterminée visant à remettre tous les Suédois qui le peuvent au travail, afin de revenir au taux d’activité de 80 % qui prévalait jusqu’à la fin des années 1980.

La promotion de la bonne gouvernance est la troisième composante du consensus suédois, ainsi que le montre l’exemple du système de soins.

La maîtrise des dépenses de santé est une préoccupation ancienne en Suède. Plusieurs réformes structurelles de l’organisation des soins ont été conduites dès le début des années 1980. Elles ont permis une réelle réduction des dépenses de santé jusqu’en 1990, date à laquelle elles s’établissaient à 8,3 % du Pib. La tendance à l’augmentation a ensuite repris, mais la nouvelle vague de réforme menée dans les années 1990 a permis d’en freiner nettement l’ampleur.

De fait, la dynamique des dépenses de santé est moindre que dans les autres pays de l’OCDE. Aujourd’hui, la Suède affiche un taux de 9,1 % de la richesse nationale, alors que la France et l’Allemagne, qui partaient de niveaux très proches il y a quinze ans, atteignent désormais près de 11 % du Pib.

Ces bons résultats suédois s’expliquent d’abord par des comportements collectifs raisonnables en matière de dépenses de médicament. En 2004, l’écart allait pratiquement du simple au double : près de 600 dollars en France, contre moins de 350 dollars en Suède.

Ils s’expliquent surtout par la décentralisation de l’organisation du système de soins et la responsabilisation des acteurs locaux.

Dans un souci d’économie, la réforme Adel avait engagé, dès 1992, un mouvement de restructuration et de transfert des soins de l’hôpital vers les soins en ville et les soins à domicile. La responsabilité financière des soins non médicaux aux personnes dépendantes a été alors décentralisée des comtés vers les municipalités, afin de favoriser le maintien à domicile. Une séparation a aussi été introduite entre le fournisseur et l’acheteur, permettant aux comtés de négocier les contrats d’activité et de rémunération avec les établissements hospitaliers. Enfin, les hôpitaux ont mis en œuvre une version très poussée du mécanisme de tarification à l’activité.

Les restructurations hospitalières ont eu des résultats remarquables : l’activité a été concentrée sur les soins spécialisés et les soins très aigus, tandis que les soins quotidiens ont été dispensés au plus près des patients, dans un cadre moins coûteux et moins pathogène. En conséquence, 45 % des lits d’hôpitaux ont été fermés au cours des années quatre-vingt-dix (contre 19 % en France sur la même période) et le système emploie aujourd’hui 20 % de personnel en moins par rapport à 1990. Par ailleurs, les règles de gestion du système de santé ont généralement été modifiées dans le sens d’un plus grand recours aux techniques managériales en vigueur dans le secteur concurrentiel afin d’accroître la productivité du système de soins.

A l’issue de ce processus de réformes, le système de soins suédois est demeuré performant, notamment au regard des classements établis par l’OMS. Mais ce bilan globalement positif révèle également des tensions : une forte prédominance de la médecine de spécialité en hôpital au détriment de la médecine générale en ville ; et surtout, l’apparition, dès la fin des années quatre-vingt, de files d’attente pour la chirurgie non urgente.

En définitive, la Suède a choisi d’améliorer la productivité du service public et non d’offrir un système parallèle, privé et plus cher, pour ceux qui peuvent payer pour ne pas attendre.
J’en viens à notre cœur de cible : la réussite exemplaire de la réforme suédoise des retraites de 1998.

Après quinze ans d’une réflexion concertée et approfondie, les pouvoirs publics suédois ont décidé de faire « table rase » de l’ancien système de retraite à prestations définies, en raison de son caractère inéquitable entre les générations et entre assurés sociaux d’une même génération d’une part, et de ses perspectives financières inquiétantes, à plus ou moins longue échéance, d’autre part.

Ce système a été remplacé par un régime en « compte notionnel » à cotisations définies, fondé sur l’effort contributif des assurés sociaux. De quoi s’agit-il ?

Chaque assuré social suédois bénéficie désormais d’un compte individuel. Aux cotisations acquittées pendant toute sa carrière professionnelle correspond un capital, revalorisé chaque année, qui sera converti in fine en une rente viagère, lors de la liquidation de sa pension. Le niveau de la retraite dépendra alors de trois paramètres : le montant de ce capital virtuel, la génération à laquelle appartient l’assuré et l’âge auquel il choisit de liquider sa pension.

Mais ce capital est virtuel, d’où le qualificatif de « notionnel », dans la mesure où l’enregistrement des flux de cotisations ne donne pas lieu à constitution d’un véritable capital financier. Le régime de retraite public continue à fonctionner suivant les règles de la répartition : les cotisations encaissées sont utilisées chaque mois pour financer les pensions des retraités.

Le nouveau système ne prévoit pas d’âge légal de départ à la retraite : il laisse le choix à l’assuré social, à l’intérieur d’une fourchette comprise entre soixante et un et soixante-sept ans. Comme en France, une pension garantie, financée par le budget de l’Etat, assure un niveau minimum de ressources aux assurés sociaux qui n’ont eu que de très faibles revenus professionnels, voire aucun.

Si d’aventure les ressources du régime s’avéraient insuffisantes pour couvrir le montant des retraites à servir aux assurés sociaux, un mécanisme correcteur, ajouté en 2001, s’enclencherait automatiquement. Il agirait sur le taux de revalorisation des pensions, ainsi que sur le capital notionnel accumulé par l’ensemble des assurés sociaux, pour restaurer l’équilibre.

Au total, la Suède a procédé à la plus ambitieuse et à la plus originale des réformes de retraite menées en Europe depuis les années quatre-vingt. Ce changement complet du système d’assurance vieillesse préconisé à l’origine par une poignée d’experts, est devenu in fine l’objet d’un consensus national. La loi du 8 juin 1998a été adoptée à une très large majorité (près des trois quarts des 349 membres du Parlement suédois) et elle est soutenue par l’ensemble du monde politique et des partenaires sociaux.

De fait, ce nouveau régime présente quatre avantages majeurs :

- garantir un équilibre financier pérenne, sur la base de taux de cotisations élevés, mais stables à l’avenir ;
- préserver l’équité entre les générations ;
- assurer une meilleure transparence de l’effort contributif ainsi que des niveaux de prestations perçues par les assurés sociaux suédois ;
- garantir une pension minimum aux personnes âgées les plus modestes.

Il a été conçu pour préserver un haut niveau de retraite au cours des prochaines décennies. En contrepartie, les assurés sociaux sont incités à prolonger leur activité professionnelle pour conserver un même taux de remplacement que les générations bénéficiant de l’ancien système.

A titre d’illustration, les autorités suédoises estiment que les assurés sociaux de la génération 1990 devraient reporter en moyenne de vingt-six mois l’âge de leur départ en retraite, par rapport à ceux nés en 1940. Mais, sachant que l’espérance de vie s’est elle-même allongée de quarante et un mois, les retraités du milieu du XXIe siècle devraient bénéficier d’une amélioration relative de leur situation en percevant leur retraite pendant quinze mois de plus.

Quels enseignements peut-on tirer de ce système dans la perspective du rendez-vous de 2008 sur les retraites en France ?
Nous pouvons constater :
- que pour l’instant, la transition entre l’ancien et le nouveau système de retraite se passe comme prévu ;
- qu’en veillant à garantir sur le long terme le financement des engagements des futurs retraités, la loi du 8 juin 1998 a renforcé la confiance des actuels cotisants ;
- que le nouveau système de retraite suédois accorde, comme en France, une large place aux avantages non contributifs (à hauteur de 15 % des prestations versées) ;
- que le système des comptes notionnels n’est guère plus complexe que celui des annuités, car ses principes sont simples et la politique d’information des assurés sociaux particulièrement développée ;
- que si le système prévoit que le niveau des pensions peut constituer, en complément de l’âge de fin d’activité, une variable d’ajustement au cours des prochaines décennies, cette éventualité n’a été contestée par aucun des interlocuteurs de la Mecss, y compris les partenaires sociaux ;
- que la souplesse et la précision des mécanismes d’équilibrage représentent les points forts de la réforme suédoise.

En définitive, le seul risque pour l’acceptation de la réforme serait que les pouvoirs publics modifient des règles du jeu censées être désormais fixées une fois pour toutes.
On ne pourra vraiment parler de succès que dans une vingtaine d’années, mais les débuts sont prometteurs.

Ce système est-il transposable en France ? Nous pensons que tel est le cas, ne serait-ce que partiellement. En effet, les différences entre les deux pays ne sont pas insurmontables, l’ancien système de retraite suédois était assez proche du régime général français et plusieurs autres pays européens de tailles très diverses (Italie, Lettonie, Pologne) se sont inspirés de la réforme suédoise pour adapter leur régime de retraite.

Et surtout, la France pourrait utilement s’inspirer de l’exemple suédois pour améliorer le taux d’emploi des seniors : l’âge moyen de cessation d’activité est de soixante-trois ans en Suède, soit cinq ans plus tard qu’en France.

Enfin, nous voulons souligner la pertinence du cadre de réflexion des pouvoirs publics suédois. La France doit aussi appréhender l’avenir de la protection sociale dans sa globalité, d’ici quarante ans, en envisageant les dépenses, les recettes, les besoins de financement de chacune des branches de la sécurité sociale, y compris la politique du handicap ou le coût de la dépendance. On pourra alors déterminer la protection sociale à mettre en œuvre, les priorités à dégager et les moyens financiers à mobiliser.